МОЛОДЕЖЬ В ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ 21 – 24 мая 2007 г. Рим, Италия
Всемирный банк Регион Восточной Европы и Центральной Азии
Май 2007
05/18/2007
РАБОЧЕЕ ПРЕДЛОЖЕНИЕ
этом документе, предназначенном для обсуждения на сегодняшней встрече, представлены проблемы, с которыми сталкивается молодежь стран Европы и Центральной Азии (ЕЦА) при сложном переходе от учебы к работе и к полному осуществлению своих гражданских прав. При его составлении мы задавались целью подготовить общую дискуссию в ходе созванного Всемирным банком совещания «Молодежь в Восточной Европе и Центральной Азии: от политики к действию», которое состоится в Риме с 21 по 24 мая 2007 г.
В
В странах ЕЦА - там, где численность молодежи достигла апогея, и там, где она приблизится к наивысшему пределу в будущем двадцатилетии (а именно, в Молдове, Азербайджане, Туркменистане, Кыргызстане, Узбекистане, Турции и Таджикистане), - «демографические дивиденды», описанные в World Development Report 2007, можно будет использовать только в том случае, если будут сделаны соответствующие вложения средств в поколения, которые в скором времени достигнут совершеннолетия. И в тех странах данного региона, где молодежь в количественном исчислении уже на самом высоком уровне, в настоящее время многие отмечают, что наблюдается самый настоящий бум молодых людей среди населения. Для стареющих социальных слоев стран этого региона молодежь представляет собой драгоценные человеческие резервы, необходимые в целях обеспечения дальнейшего развития этих наций, как ввиду экономического роста, так и ввиду пенсионных систем и сплоченности в обществе. Несмотря на то, что переход к рыночной экономике и открытым политическим системам создал широкий диапазон возможностей в странах ЕЦА, возник целый ряд сложностей для молодежи. Начиная с 1989 г. , молодые люди - безработные и незанятые (те,
кто не учится в школе и не работает) – стали представлять собой серьезную, влекущую за собой потенциально высокие издержки проблему в обществах стран этого региона. Системы формального образования и обучения не смогли приспособиться к новым требованиям быстро развивающейся экономической ситуации. Прежде всего, вызывает обеспокоенность то, что хотя в данном регионе и наблюдается экономический подъем, показатель законченного среднего образования ниже среднего уровня во многих его областях, и большое число молодых людей бросает школу и не работает. Опасность того, что подобная тенденция может привести к замедлению развития и обусловить рост бедности, незаконной эмиграции и – что еще хуже – послужить причиной возникновения местных конфликтов, представляется весьма реальной. На политическом фронте гражданских прав молодежь внесла значительный вклад в произошедшие в ЕЦА социальные и политические перемены, участвуя в процессах демократизации, в движениях за мир и терпимость, а также в инициативах, направленных против коррупции. Тем не менее, последовавшая за тем неспособность оказывать влияние на процесс значительного и устойчивого институционального обновления вызвала растущее разочарование относительно возможностей, предоставляемых гражданством этих стран. Между прочим, отсутствие таких возможностей в данных государствах проявляется в росте молодежной преступности и увеличении количества молодых людей среди заключенных, в общих диаграммах эмиграции рабочей силы и незаконной торговли людьми. Вероятно, что отрицательные последствия, порожденные все возрастающими ожиданиями со стороны молодежи, и неспособностью удовлетворения этих ожиданий будут сказываться в долгосрочной перспективе. Следовательно, необходимо без промедления вновь сосредоточить внимание на молодежи ЕЦА и осуществить конкретные действия и инвестиции в их интересах. Мы обращаемся к присутствующим в зале ответственным за разработку национальной политики в странах этого региона с тем, чтобы они приняли к рассмотрению следующие вопросы:
• Какие полезные инициативы приняты в вашей стране для того, чтобы разрешить проблему молодежной занятости и гражданства? • В чем нуждается ваша страна для того, чтобы лучше разрешить проблему молодежной занятости и гражданства? • Как вы считаете, внимания? какие сферы требуют наибольшего
• Какие особые инициативы было бы желательно предпринять в будущем? • Располагаете ли вы иными конкретными данными и/или сведениями о молодежи, которыми вам хотелось бы поделиться с участниками совещания?
Молодежная занятость, потенциальная занятость и рынки труда
В целом молодое население в странах ЕС - НГЧ достигло апогея в двадцатом веке. И все же Азербайджан, Кыргызстан, Туркменистан и Узбекистан уже дошли до этого уровня или очень скоро придут к нему. Кроме того, в Турции и в Таджикистане живет самое молодое население в регионе, и количество молодых людей достигнет самой высокой точки в этих двух странах соответственно в 2020 и 2035 гг. И в других регионах ЕЦА - в республиках Северного Кавказа Российской Федерации и в Косово в ЮВЕ - численность молодежи неуклонно возрастает. Несмотря на рост показателей поступления в среднюю школу во всех этих странах (за исключением Туркменистана и Таджикистана), многие из них вернулись к уровню 1989 г. , прежде всего, на Кавказе и в Средней Азии. Показатели законченного среднего образования во всем регионе представляют собой серьезную проблему. Во многих областях ЕЦА молодежь жалуется
на несостоятельность образования, которое не предоставляет им соответствующей подготовки к вступлению на рынок труда. В частности, учащиеся средних учебных заведений сетуют по поводу недостаточности учебных навыков, школьных пособий и неудовлетворительных методов обучения, а также коррупции в системе школьного образования. Кроме того, профессиональнотехническое обучение (ПТО) в регионе не готовит соответствующим образом молодежь к переходу от учебы в школе к труду. Например, во всей Юго-Восточной Европе 90% окончивших профессиональные училища заявили о том, что оставались безработными от одного до пяти лет после окончания учебного заведения. На фоне низких показателей занятости (Болгария, Словакия и, прежде всего, Польша; в Турции и Македонии эти показатели ниже 60% ), что было обусловлено переходным периодом, присутствие молодежи в рабочей силе сократилось во всем регионе. Необходимо отметить, что показатель участия молодых женщин в трудовой деятельности снизился гораздо больше, чем у молодых людей. В то же самое время показатели молодежной безработицы весьма высоки в странах ЕЦА, прежде всего, в Македонии, Сербии, Черногории, Армении, Польше и Словакии. Относительно низкие уровни безработицы в европейских странах (и в некоторых неевропейских странах) бывшего Советского Союза отражают иной подход к отрицательному шоковому воздействию спроса рабочей силы в начале 90-ых годов, при котором был сделан наибольший упор на соответствующий пересмотр заработной платы, а не занятости. Молодежная незанятость (т.е. молодежь, которая не учится и не работает) представляет собой более полный и более ценный показатель тех проблем, с которыми сталкиваются молодые люди на рынке труда, чем только уровень безработицы. Этот показатель включает в себя всех юношей и девушек, которые не участвуют ни в одном из видов «производственной» или «полезной» деятельности. В частности, дает представление о потенциально значительной группе людей, которые активно не ищут работы, но занялись бы ее поиском, если бы условия на рынке труда стали более благоприятными.
В целом, в регионе ЕЦА уровень молодежной незанятости значительно выше, чем уровень незанятости взрослых. В ЮгоВосточной Европе более 35,6% молодежного населения соответствовало этому состоянию в 2001 г. В Российской Федерации незанятость молодежи в республиках Северного Кавказа от двух до семи раз выше среднего общероссийского показателя. Речь идет именно о тех разуверившихся молодых людях, которые требуют применения наибольших мер в плане образования, обучения и/или проведения активной трудовой политики в целях оказания им содействия при вступлении на рынок труда. В странах ЕЦА находятся в наиболее невыгодном и, следовательно, трудном положении следующие группы молодежи:
•
Молодые женщины. В то время как молодые люди почти не испытывают значительных неудобств гендерного характера на рынке труда, молодые женщины, как правило, их ощущают. По преимуществу в странах ЕС уровни безработицы среди женщин слегка ниже уровня безработицы среди молодых мужчин. С другой стороны, в странах СНГ наблюдается тенденция к более высокому уровню безработицы среди молодых женщин, чем среди молодых людей. Этнические меньшинства и другие маргинальные группы. К примеру, в Болгарии и в Косово показатели безработицы и незанятости среди граждан цыганской национальности почти в два раза превышают подобный уровень среди других молодых людей. Молодые мусульмане в республиках Северного Кавказа Российской Федерации находятся в том же самом невыгодном положении. Кроме того, еще более высокими являются показатели незанятости среди молодежи, живущей в самых бедных сельских местностях, а также среди инвалидов. Молодежь с низким и/или недостаточным уровнем образования и профессиональной пригодности. Уровень образования и профессиональных навыков является основным преимуществом, которое обусловливает достижение успеха со стороны молодежи на рынке труда. Например, болгарские
•
•
юноши и девушки, закончившие только начальную школу, в четыре раза чаще оказываются незанятыми, чем те, у кого есть по крайней мере аттестат о среднем образовании.
•
Молодежь, занятая в неформальной сфере. Данные на мировом уровне показывают несоразмерно высокий показатель занятости молодежи в неформальной сфере. К примеру, в Сербии молодежная занятость в неформальных областях равна 52,1 % и превышает приблизительно в два раза подобную занятость среди взрослых (25,9%). Кроме того, показатель занятости в неформальных отраслях среди молодежи с низким уровнем образования или без образования вообще еще более высок – 86,4%. Нельзя не сказать и о том, что рост неформальной экономики показывает, что все возрастающее число молодых трудящихся лишено социальной защиты, предусмотренной кодексом труда, и не охраняется соответствующим образом от риска для здоровья и в старости.
Активная политика в сфере труда
В то время как молодежная занятость испытывает значительное влияние со стороны совокупных экономических факторов, существуют хорошие возможности для того, чтобы оказывать более непосредственное воздействие на молодежный рынок труда посредством проведения политики в интересах молодежи. Например, активная политика в сфере труда (АПТ) в ЕЦА сыграла основополагающую роль в том, чтобы уничтожить различия, созданные неадекватными системами образования и обучения, которым не удалось идти в ногу с произошедшими на рынке труда переменами. Кроме того, было доказано, что АПТ достигла в ЕЦА более значительных успехов, чем в США и в Европейском Союзе пятнадцати государств-участников. Обучение, основанное на рынке труда, - самая общая форма АПТ в интересах молодежи, живущей в регионе ЕЦА. Наиболее действенная форма АПТ для молодежи представлена в программах, где обучение сочетается с профессиональным опытом. В других программах, уже показавших положительные результаты,
предусматриваются прибавки к заработной плате (или, в общем, финансовое стимулирование в отношении предприятий); это программы, которые содействуют созданию новых предприятий для молодежи, оказывают поддержку и консультацию по практически осуществимым альтернативам в области занятости, а также помощь в поисках рабочего места, прежде всего, через Интернет.
Активное гражданство молодежи: холистический подход к молодежному развитию
С расширением ЕС в мае 2004 и январе 2007 гг. политическая, географическая и экономическая взаимозависимость региона еще более упрочила присутствие ЕС в регионе ЕЦА. Такие мероприятия ЕС, как Европейская инициатива по соседству и партнерству (ЕИСП), программа «Youth in Action» и Инициатива по сотрудничеству в целях развития и экономического взаимодействия (ИСРЭВ) настоящее время вносят вклад в развитие молодежного потенциала в этом регионе. Один из ключевых принципов этой молодежной политики в регионе, разработанных Советом Европы, состоит в совместном осуществлении вышеуказанных инициатив в поддержку системного участия молодежных организаций, в партнерстве с местными, национальными и международными учреждениями. Ввиду неудовлетворительных экономических возможностей многие молодые люди из новых государств-членов (НГЧ) Европейского Союза ощущают разочарование и по поводу тех возможностей, которые предоставляет им гражданство их стран. Для того, чтобы противостоять подобной утрате иллюзий, необходимо использовать значительные финансовые средства и прилагать соответствующие усилия на институциональном уровне, которые были бы направлены на координацию молодежной политики в разных сферах и на проведение постоянного мониторинга результатов.
Можно оптимизировать предназначенные для молодежи в регионе ЕЦА программы путем установления систематических связей с местными и национальными властями, неправительственными организациями и частным сектором. European Youth Forum как общеевропейская организация, представляющая молодежный электорат в большинстве государств-членов Совета Европы, уже приступила к делу усиления роли Национальных молодежных советов. И другие молодежные форумы, среди которых молодежные парламенты, созданные на национальном и местном уровнях во всей Восточной Европе и Центральной Азии, предоставляют возможность молодым людям воздействовать на государственную политику и законы, оказывающие влияние на их жизнь. В регионе, где большая часть программ по гражданскому образованию и участию молодежи в жизни общества осуществляется и финансируется в значительной мере международными игроками, весьма важно гарантировать устойчивый характер подобных предназначенных для молодежи инициатив путем развития и формального закрепления основных мер, которые будут осуществляться гражданским молодежным обществом на местах. Можно многое сделать для развития навыков к жизни среди юношей и девушек, для работы, занятий спортом и использования свободного времени посредством создания соответствующих, предназначенных для молодежи условий, причем нужно отдавать предпочтение решениям на местном уровне с низкими издержками и доступным большинству молодых людей, оказавшихся в неблагоприятных условиях. Тем не менее, весьма существенно, чтобы подобные инициативы строго оценивались в целях распространения достигнутых результатов в пользу молодежи, основанных на эмпирических попытках. Примерами положительного практического опыта по созданию молодежных организаций базового уровня могут служить Kosovo Youth Net (KYN), Youth Information Agency (OIA) в Боснии и Герцеговине и совсем недавно созданная в Македонии Babylon Youth Centers Network.
Разрешение проблемы несостоявшегося гражданства путем предоставления повторных возможностей
Политика, оказывающая поддержку молодежи в преодолении неблагоприятных обстоятельств и отрицательных результатов и названная «политикой повторных возможностей», представляет собой неотложную необходимость в странах ЕЦА. Неудовлетворительные последствия гражданства проявляются поразному: молодые люди обращаются к преступной деятельности и религиозному экстремизму, становятся изгоями общества или жертвами насилия. Очень часто общим знаменателем этих явлений становится бедность. Одной из самых явных издержек неудовлетворительных последствий гражданства является все возрастающее число молодежи, вступающей в конфликт с законом во всем регионе ЕЦА. В некоторых случаях количественный показатель преступности несовершеннолетних вырос более, чем на 100% в первое полугодие переходного периода. Например, Международный центр по тюремным исследованиям выявил самый высокий в мире уровень тюремного заключения молодежи в Российской Федерации, за которой следуют Беларусь, Украина и Соединенные Штаты. Социальные и экономические издержки молодежной преступности неуклонно возрастают во всем регионе. Такие альтернативы преимущественно карательным мерам уголовного правосудия, как программы исправительного правосудия, основанные на ответственности, начинают появляться и применяться в этом регионе. Несмотря на принятие законов и введение судебного производства в поддержку исправительного правосудия в некоторых странах, осуществление подобных программ во всей полноте сталкивается до сих пор со многими трудностями. Как показывает международный опыт, для того, чтобы политика предоставления повторных возможностей стала эффективной, реформы юридической и судебной систем должны предусматривать целый ряд особых мер, среди которых
специализированные подразделения полиции специализированные судьи по делам несовершеннолетних.
и
Государственные учреждения могут более действенно обращаться к наиболее подверженной отрицательному влиянию молодежи, если будут создавать партнерства с неправительственными структурами, частным сектором и другими организациями гражданского общества и всего сообщества в целом. Эти образования часто бывают гораздо более эффективными в использовании всех имеющихся резервов и сетевых ресурсов сообщества, а также пользуются большим доверием со стороны юношей и девушек. В условиях резкого сокращения финансирующихся государством услуг для молодежи неблагоприятные последствия гражданства представляют собой реальную опасность для молодежи некоторых местностей Кавказа и Центральной Азии, которая заключается в том, что молодые люди могли бы поддаться сильному влиянию со стороны воинствующего ислама. Подобная ситуация требует срочного создания стратегии по предупреждению конфликтов, предназначенной для подростков и юношей некоторых местностей Кавказа и Центральной Азии. Такая стратегия должна включать в себя целенаправленные меры, предусматривающие предоставление бесплатных услуг в области дополнительного образования, оказание поддержки молодежи в участии жизни сообщества, неформальное обучение, рекреативную деятельность и спорт, кроме конкретных инициатив, проводимых на рынке труда в целях содействия трудовому обучению и молодежному предпринимательству. Разработка этой стратегии по предупреждению конфликтов должна основываться также на активном сотрудничестве с религиозными организациями в четко определенных местностях. Трудовая миграция оказывает прямое воздействие на проявление неудовлетворительных последствий гражданства в регионе ЕЦА, что влечет за собой весьма значительные экономические и социальные издержки, которые в свою очередь сказываются не только на молодежи, непосредственно затронутой этим явлением, но и на экономике стран, откуда они приезжают. В том, что
касается детей мигрантов, родившихся за рубежом, подобные риски усугубляются еще и рисками социального и легального порядка, обусловленными тем, что наблюдается низкий уровень записи рождающихся детей среди трудящихся-мигрантов по причине отсутствия документов, и, как следствие, отсутствие законного удостоверения личности в стране проживания. Например, отсутствие свидетельства о рождении может стать препятствием для ребенка при поступлении в школу. Затем документ, удостоверяющий личность, может стать средством защиты от преждевременного брака, от детского труда, от преждевременной вербовки на военную службу, или, в случае обвинения в преступлении, от преследования как взрослого. Последствия эвакуации молодежи по причине военных конфликтов также отрицательно сказываются на всей жизни юношей и девушек в регионе ЕЦА. Поэтому необходимо принимать соответствующие меры как на местном уровне – в целях выявления потребностей и создания устойчивых возможностей в местах поселения, так и на национальном уровне – с тем, чтобы еще более улучшить положительные результаты в пользу молодежи при планировании и управлении поселениями. Весьма значительное количество молодых людей в регионе ЕЦА вынуждено оставлять свой край против воли, поскольку их эксплуатируют на разных работах по принуждению, заставляют заниматься попрошайничеством и сексом в коммерческих целях. Гуманные и социальные издержки незаконной торговли людьми требуют осуществления массированных и конкретных мер по предупреждению этого феномена со стороны самих стран этого региона. Кроме того, необходимо предпринимать или усиливать деятельность по реинтеграции большого числа жертв, плачевное состояние которых часто усугубляется тем, что учреждения, призванные вершить правосудие, или социальные службы не способны подойти к разрешению их специфических проблем. Нельзя не упомянуть и еще об одной миноритарной группе, участие которой в общественной и экономической жизни ограничено дискриминацией: речь идет о молодых инвалидах. Нынешний дискриминационный подход и практика препятствуют учебе в
школе детей-инвалидов, а также не позволяют им пользоваться другими формами социальной поддержки и взаимодействия, как в рекреативных занятиях, так и в обучении будущей профессиональной деятельности. Участие в общественной жизни со стороны молодых инвалидов осуществляется при проведении спортивных программ. И Интернет также - там, где это возможно оказался весьма ценным средством в оказании содействия социальному, интеллектуальному и эмоциональному развитию молодежи с различными формами инвалидности и в том, чтобы помогать общению и активной деятельности в самых распространенных общественных движениях.
Аргументы в пользу молодежной политики
Интегрированной
В основе любой стратегии, облегчающей вступление молодежи в сферу производительного труда, должна лежать стратегия роста и создания новых рабочих мест. Тем не менее, целесообразно производить особые инвестиции в целях содействия интеграции молодежи в рынки труда ЕЦА, а также и в тех странах, где молодое население относительно малочисленнее, чем пожилое поколение, для того, чтобы молодежь могла внести более значительный вклад в экономическое развитие общества и в пенсионные системы своих стран. Подобные инвестиции включают в себя уже доказавшую свою эффективность или перспективную Активную политику труда, а также программы, предназначенные для молодежи и направленные на развитие навыков к жизни, труду и активное пользование правами, предоставляемыми гражданством. Эти целенаправленные инвестиции должны стать неотъемлемой частью интегрированной молодежной политики отдельных стран ЕЦА и предусматривать систему мониторинга и оценки в целях измерения ее результатов. Инвестировать в образование в целях повышения его качества и значения – один из основных принципов молодежной политики в ЕЦА, прежде всего, в странах с высоким показателем незаконченного среднего образования. Однако, Активная политика труда и инициативы по активному гражданству должны дополнять, а не конкурировать с инвестициями в среднее и
высшее образование инвестиции могут:
по
нескольким
причинам.
Подобные
• быть предназначенными для юношей и девушек, которые бросили школу; • содействовать развитию ряда видов деятельности и сопутствующих школьному опыту навыков, оказавшихся без внимания во многих странах в начале 90-ых гг., но востребованных самой молодежью; • предоставить незанятой молодежи возможность занять свое время конструктивным образом; • содействовать сдерживанию эмиграции молодежи в этом регионе; и – там, где это возможно – стремиться избежать того, чтобы бросившая школу и безработная молодежь поддалась влиянию радикального ислама. Было бы желательно, чтобы двухсторонние капиталовложения, а также ресурсы, поступающие из национальных бюджетов, и/или субсидии Всемирного банка, сопровождались равными по значению средствами, полученными от частной благотворительности со стороны обществ и фондов, заботящихся о развитии молодежи. Поэтому координация доноров с частным сектором, поступления из которого уже превышают вклады со стороны ИДА, приобретет еще большую важность в целях гарантии предоставления этих фондов наиболее нуждающимся странам региона. Когда мы говорим о «молодежи», мы обычно ведем разговор об их проблемах. В то время как настоящий документ обращает внимание на надежды, возлагаемые на молодое поколение, и на то, как политика может помочь молодежи развить в полной мере свой потенциал в целях повышения уровня активного гражданства и занятости в регионе ЕЦА. Если приоритетом ответственных за национальную молодежную политику и международных игроков станет вложение средств в молодое поколение, можно будет спасти молодежь от бедности и безработицы.